El desafío catalán

¿Qué implica el artículo 155 de la Constitución?

12/10/2017

El requerimiento que este miércoles le envió el Gobierno de Rajoy al presidente Puigdemont para que aclare si en su intervención del martes ante el Parlament declaró o no la independencia de Cataluña abre la puerta a la aplicación del artículo 155 de la Constitución, que permite el establecimiento de medidas extraordinarias en caso de que una comunidad autónoma incumpla sus obligaciones legales o actúe de forma que atente gravemente al interés general de España. Al no haberse tenido que llevar a la práctica nunca hasta ahora, la intensidad y el alcance de las medidas que puede conllevar la aplicación del 155 -que no están determinadas por ley y carecen de desarrollo reglamentario- son objeto de diferentes interpretaciones. Para intentar solventar las principales dudas, dos expertos juristas, Juan Fernando López Aguilar, catedrático de Derecho Constitucional y eurodiputado socialista, y Fernando Ríos, letrado en el Consejo Consultivo de Canarias y profesor de la Universidad de La Laguna, contestan a las preguntas de Canarias7.

1. El requerimiento que el Gobierno estatal ha remitido a la Generalitat ¿supone de facto la activación del art.155?

. Ambos juristas consideran que sí. López Aguilar recuerda que el requerimiento es obligado de acuerdo con la letra de Constitución, que el en propio artículo 155 dice que ante una comunidad autónoma que atente gravemente contra el interés general de España o incumpla sus obligaciones constitucionales, el Gobierno, previo requerimiento, podrá adoptar medidas para obligarle al cumplimiento forzoso de sus obligaciones. A este respecto, pese a que el artículo 155 no se ha llegado a aplicar en su integridad, López Aguilar recuerda que sí existe un precedente de requerimiento a una comunidad autónoma para el cumplimiento de la legalidad y fue a Canarias en el año 1989, cuando el Gobierno de Felipe González requirió al Ejecutivo canario que se aviniera a cumplir el mandato de descreste arancelario, que supuso un importante coste a la Hacienda canaria. No hizo falta entonces adoptar medidas extraordinarias porque Canarias aceptó y se llegó a un acuerdo que incluía la revisión de la modalidad de adhesión de las Islas a la UE. Por su parte, Ríos añade que el incumplimiento del requerimiento es uno de los requisitos que el Gobierno debe presentar al Senado, junto a un escrito en el que se manifieste el contenido y el alcance de las medidas propuestas para obligar a Cataluña a cumplir la Constitución.

2. ¿Existe un plazo fijo establecido legalmente para dar respuesta al requerimiento?

. No. López Aguilar señala que para responder al requerimiento no hay plazo delimitado por la Constitución, por lo que lo tiene que establecer el Gobierno, y si no es atendido tendrá que encarar el trámite parlamentario que sí está detallado en el reglamento del Senado: el Gobierno deberá comparecer en la Comisión General de las Comunidades Autónomas, en la que pueden intervenir los presidentes autonómicos, incluido Puigdemont, y aprobar la adopción de las medidas oportunas con la mayoría absoluta de la Cámara. Fernando Ríos añade que lo normal es que el plazo concedido sea de cinco días -que es el que efectivamente le otorgó ayer el Gobierno de Rajoy a Puigdemont para remitir su respuesta- aunque entiende que Cataluña podría pedir ampliaciones justificadamente.

3. ¿La aplicación del 155 conlleva la suspensión efectiva de la autonomía?

. Fernando Ríos discrepa de la interpretación maximalista del artículo 155 que se ha generalizado entre la ciudadanía a raíz de que se empezó a barajar la posibilidad de su aplicación para hacer frente al desafío soberanista catalán. Considera que en ningún caso supone la suspensión total de la autonomía, porque de ser así entiende que lo tendría que dejar establecido la propia Constitución, sino que implica la puesta en marcha de las medidas necesarias para hacer cumplir a Cataluña sus obligaciones. López Aguilar, por su parte, destaca que las medidas a adoptar deben ser en todo caso proporcionales al incumplimiento.

4. ¿Qué medidas puede desencadenar?

. Hasta la fecha son indeterminadas y carentes de desarrollo legal puesto que nunca se ha dado el caso de tener que aplicarlas, según expone López Aguilar, aunque entiende que abarcan un amplio espectro que puede ir desde la sustitución de la potestad del Gobierno autónomo de dirigir a los Mossos d’Escuadra hasta el control de aquellas administraciones subordinadas a la Generalitat que sea necesario para la restauración de la normalidad constitucional. En este punto recalca la importancia de que las medidas que se decidan sean operativas y se puedan aplicar, dado que van a requerir la participación de las administraciones locales y de cuerpos en la actualidad dependientes de la Generalitat. En opinión de Ríos, la aplicación del 155 supone básicamente dar las órdenes oportunas a los funcionarios para que cumplan sus obligaciones o dejen de afectar al interés general de España, so pena de delinquir si desobedecen.

5. ¿Le da potestad al Estado para disolver los órganos autonómicos?

. Juan Fernando López Aguilar entiende que sí y que llegado el caso la aplicación del artículo 155 podría permitir la instauración de un gobierno autonómico que se podría denominar provisional o comisariado, aunque matiza que se trata de una discusión que solo se abordará cuando se complete la fase en la que estamos ahora. Ríos sin embargo interpreta que el 155 no otorga al Estado la capacidad de disolver órganos autonómicos que tienen sus propias normas de funcionamiento. «Otra cosa es ordenarles que ejerzan competencias autonómicas», puntualiza.

6. ¿Y para convocar elecciones autonómicas??

. En este caso también hay diferencia de criterio ente ambos juristas. Mientras López Aguilar entiende que si se argumenta adecuadamente la necesidad de convocar elecciones como paso para restituir la normalidad constitucional esta medida sí estaría amparada bajo el paraguas del artículo 155, Fernando Ríos entiende que interpretar la convocatoria de elecciones autonómicas es una decisión política que compete en exclusiva al presidente de la Generalitat, por lo que interpreta que sería «inconstitucional y antiestatutario» que el Gobierno estatal se arrogue esa función.

7. ¿Ampara el 155 el eventual uso de las Fuerzas Armadas?

. No. López Aguilar considera importante la labor de los expertos constitucionalistas a la hora de explicar que el artículo 155 no es la única medida que contempla la Carta Magna para situaciones que hacen necesaria la preservación del orden constitucional. También están, recuerda los estados de alarma, excepción y sitio recogidos en el artículo 116, que fueron regulados de forma muy temprana en el derecho constitucional como consecuencia del golpe de Estado del 23F en 1981. La alarma está prevista para dar respuesta a una situación de desabastecimiento de servicios públicos, y ya se aplicó bajo el Gobierno de Zapatero en diciembre de 2010. El Gobierno puede decidirlo por 15 días y debe comunicarlo al Congreso que puede prorrogarlo otros 15 días por mayoría simple. El estado de excepción se prevé para dar respuesta al quebrantamiento del ejercicio de derechos y libertades o el normal funcionamiento de las instituciones. Solo puede aprobarse a propuesta del Gobierno en votación en el Congreso, con duración de 30 días prorrogables otros tantos. Y por último, el estado de sitio, que es la única figura legal que permite movilizar a las fuerzas armadas bajo la responsabilidad del Gobierno estatal en caso de insurrección grave que afecte a la independencia de España o a su integridad territorial. Fernando Ríos coincide en que el 155 no otorga potestad al Gobierno para ordenar la intervención de las fuerzas armadas si ello significa suspensión de derechos individuales, porque esta posibilidad solo está prevista en los casos del artículo 116, que requiere o comunicación o autorización del Congreso, no del Senado.

8. ¿Hay un margen de tiempo concreto para la aplicación de artículo 155 o se debe mantener activo hasta que se revierta la situación que se pretende corregir?

. López Aguilar considera que revertir la grave situación actual requiere «un ejercicio de voluntad y compromiso político, y sostenerlo en el tiempo todo cuanto sea necesario para el restablecimiento de la normalidad», que debería extenderse a las decisiones que finalmente se adopten, preferiblemente con un amplio consenso. Para Fernando Ríos, la duración temporal de aplicación del 155 depende de cada una de las medidas que se pongan en marcha, aunque considera que lo normal es que puedan subsistir mientras no se revierta la situación que originó su activación.

9. ¿Qué otros instrumentos puede usar el Estado para restituir la legalidad si una autonomía incumple las obligaciones constitucionales?

. Además del citado artículo 116 de la Constitución que contempla la declaración de estado se alarma, excepción y sitio, López Aguilar recuerda que el Ejecutivo estatal dispone de otra herramienta «más cómoda y más indolora» en la Ley Orgánica de Seguridad Nacional , que permite al presidente del Gobierno decidir por Real Decreto la declaración de una determinada situación de crisis como de interés para la seguridad nacional y puede convocar a las comunidades autónomas a aportar los recursos necesarios para restablecer la normalidad. Por su parte, Fernando Ríos considera que el Gobierno de Rajoy ya está usando otros instrumentos a su alcance para frenar la deriva independentista de Cataluña, como los tribunales ordinarios y el Tribunal Constitucional, así como con la suspensión del artículo 161.2 de la Constitución, «que no es poco», señala.