¿Cuáles son los límites de un Gobierno en funciones?

Para conocer qué pueden y no pueden hacer el presidente, sus tres vicepresidentas y sus 19 ministros hasta que se produzca el traspaso al nuevo Ejecutivo hay que recurrir a la Ley 50/1997.

El artículo 21, que regula sus atribuciones, indica que el Gobierno cesante «facilitará el normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes al mismo y limitará su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar, salvos casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras medidas».

El mismo artículo distingue entre las cuestiones que no puede fijar el presidente de las del Gobierno. En el primer caso, el líder del Ejecutivo no puede «proponer al Rey la disolución de alguna de las Cámaras o de las Cortes Generales», tampoco «plantear la cuestión de confianza» ni «proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo».

En el segundo, el Gobierno saliente no puede «aprobar el proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado» ni «presentar proyectos de ley».

¿Qué implica en la práctica? En opinión de Jorge Galindo, director de Economía política y visualización de datos del Centro de Políticas Económicas de Esade, la inexistencia o aplazamiento de unos Presupuestos Generales «suponen la incapacidad de responder a los cambios o las necesidades del año entrante». Y teniendo en cuenta que 2024 se anticipa importante en materia de política fiscal –en la medida en que se reactivará la dinámica normal entre los gobiernos nacionales y la Comisión Europea y hay de hecho un debate en marcha sobre los nuevos parámetros fiscales para toda la Unión–, «la falta de un gobierno en pleno funcionamiento pesará especialmente», explica.

Tampoco puede nombrar ni cesar altos cargos; aprobar planes que vinculen la política del futuro Ejecutivo ni adoptar actos de discrecionalidad política. Además, hay que tener en cuenta que la función de control a un Gobierno en funciones corresponde en su totalidad a la jurisdicción contencioso-administrativa y no al nuevo Congreso que no le ha otorgado la confianza. Ese es el motivo por que la nueva Cámara no realiza preguntas ni interpelaciones al Ejecutivo en funciones.

En la anterior legislatura, el PNV registró en el Congreso una proposición de ley sobre el control político de las Cortes al Ejecutivo que finalmente fue retirada por la propia formación en la que solicitaba que el Gobierno debería someterse a la supervisión de ambas cámaras también cuando se encuentre en funciones.

¿Qué ventajas tendría esta ley? «En su STC 124/2018, de 14 de noviembre, el Tribunal Constitucional aclaró sin ambages que el Gobierno en funciones está sometido al control parlamentario», explica Fernando Simón Yarza, profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de Navarra. Desde su punto de vista, no cree que sea necesaria una ley, de carácter monográfico, para aclararlo. «Pienso que el peligro de una ley de ese tipo es que podría suscitar la impresión de que lo que no incluye, queda fuera del control. Siendo el control parlamentario una función amplia, anclada directamente en la Constitución, dedicar una ley a precisar su contenido podría tener, a mi modo de ver, el efecto contrario al que se busca», declara.

El Gobierno en funciones puede llegar a declarar el estado de alarma, excepción o sitio, en situaciones de emergencia o peligro para el interés general. Necesita, eso sí, la autorización del Congreso. También puede llevar adelante –que no aprobar– decretos leyes, en caso de extrema urgencia que deben ser convalidados en la Cámara baja en un plazo de 30 días.

Ahora bien, ¿puede un Gobierno en funciones, en una situación excepcional, aplicar el artículo 155 de la Constitución? Para Simón Yarza, «no hay una exclusión explícita, ni en la Constitución ni en la ley, del recurso al artículo 155 por parte del Gobierno en funciones. Aunque se trata de una facultad (la llamada «coerción federal») cuya gravedad excede con mucho, obviamente, el «despacho ordinario» de asuntos, si concurrieran las circunstancias que lo justifican, el Gobierno estaría legitimado para servirse de dicho precepto».

La duración de un Gobierno interino no es un asunto baladí si se tiene en cuenta que desde 2015 los últimos gobiernos en funciones han alcanzado una duración de tres dígitos. El récord hasta ahora lo ostenta Mariano Rajoy, que estuvo en funciones 316 días –del 21 de diciembre de 2015 hasta el 31 de octubre de 2016– después de que tras las generales de 2015 no se pudiera formar gobierno para la XI legislatura y hubiese que ir a una repetición electoral el 26 de junio de 2016 cuando fue elegido presidente con la abstención de la mayoría de los diputados socialistas tras una crisis que provocó la dimisión de Sánchez como secretario general del PSOE ya que se oponía a facilitar esa investidura.

El líder socialista ya tiene experiencia en ocupar la presidencia de forma interina durante un periodo superior a la media que, hasta 2016, se situaba en España 36 días. Ya estuvo en funciones 254 días –del 29 de abril de 2019 al 8 de enero de 2020– tras el bloqueo político de la XIII legislatura que desembocó en unos nuevos comicios en noviembre de 2019. Pese a todo, estos números aún están lejos de la marca mundial de Bélgica: 650 días.

Pese a las limitaciones del poder ejecutivo de un Gobierno en interinidad, lo cierto es que las cifras macroeconómicas no empeoran, de acuerdo a los datos. El periodo en interinidad de Rajoy, que abarcó prácticamente todo un año, coincidió en un contexto en el que España comenzó, por fin, a salir de la Gran Recesión que comenzó en 2008. Si en 2014 el PIB español empezó a recuperarse (creció un 1,4%) fue en 2015 cuando llegó a expandirse un 3,8%, la mejor cifra desde 2005. Y mantuvo esta tendencia en 2016, cuando avanzó un 3% con un gobierno en funciones.

Y en el segundo periodo interino de Pedro Sánchez también ocurrió algo parecido. En 2019 el panorama económico tampoco sufrió grandes alteraciones, con un avance del 2%, pese a que el país estuvo siete meses sin formar Gobierno.

Sin embargo, hay voces de expertos que advierten del impacto que puede tener un Gobierno en funciones en la economía. Además de la parálisis derivada de no contar con unos Presupuestos Generales del Estado citada anteriormente, se añade un extra de incertidumbre. Galindo cree que esta limitación operativa combinada con el desconocimiento por parte del resto de actores (públicos y privados) nacionales e internacionales de la forma y composición del siguiente, e incluso del momento en que se constituirá o si será necesario repetir elecciones, convierte a España en un interrogante que hasta que se despeje puede retrasar decisiones de todo tipo, empezando por las de inversión. «Es difícil que esto tenga un impacto más allá de la coyuntura inmediata, pero lo podría tener en la medida en que se alargue más allá de cinco o seis meses desde el momento de las elecciones», concluye.

Pese a la parálisis de los últimos años, el récord Guinness de la ingobernabilidad está en poder de los belgas. Vivieron 541 días sin un gobierno en tiempos de paz con un Ejecutivo en funciones tras las elecciones celebradas el 13 de junio de 2010. El 5 de diciembre de 2011, el rey Alberto II de Bélgica nombró a un nuevo gabinete y a un nuevo primer ministro: Elio di Rupo. El nuevo gobierno asumió el cargo al día siguiente.

Anteriormente, Camboya ostentaba el récord en tiempos de paz, con una marca de 354 días en formar gobierno desde las elecciones de 2003-2004. En 2010, Irak estuvo sin gobierno oficial 289 días, desde las elecciones hasta el día en que tomó posesión la nueva administración. Sin embargo, el récord de Irak fue el de mayor tiempo sin un gobierno democrático tras un periodo de conflicto.