Desde hace algún tiempo me ronda la idea de hacer un breve análisis sobre el marco legislativo aplicable al transporte por carretera en Canarias, en atención a la importancia de esta actividad en nuestra comunidad autónoma, y ante la incertidumbre que actualmente afecta tanto a las administraciones responsables de su gestión como a las propias empresas relacionadas con la actividad. No obstante, la especial dificultad técnica y por tanto, de entendimiento para la gran mayoría de los lectores -pues se trata: de una legislación un tanto árida y muy específica- unido a mi larga vinculación profesional al sector, en mi condición de empleado público, que pudiera malinterpretarse, han retrasado la intención que con éste artículo pretendo. Sin embargo, la publicación el pasado día 29 de marzo en el Boletín Oficial de Canarias, de la Ley 6/2011, de 21 de marzo, de modificación de la Ley 13/2007, de 17 de mayo de 2007, de Ordenación del Transporte por Carretera de Canarias, la parálisis que sufre el desarrollo normativo de la misma a pesar del nuevo gobierno y la lectura de la Nota de Prensa de la Consejería responsable del área de fecha 5 de septiembre de 2011 sobre el diseño de la política de transportes de la presente legislatura expuesta en comisión parlamentaria en la que no se menciona ni de pasada "al transporte por carretera", me ha animado a realizar este breve análisis, en un intento de obligada contribución al sector del Transporte por Carretera, que corno servidor público me corresponde. La importancia del transporte por carretera en Canarias es tal además de insustituible-, que con el siguiente comentario y sin necesidad de otro estudio o tratado, será suficiente para entenderlo. Canarias cuenta con más de 35.000 empresas titulares de vehículos provistos de autorizaciones de transporte, ya sean de servicio público o de servicio privado complementario (agricultura, comercio, construcción, industria, etc.), alcanzando el número de dichas autorizaciones una cantidad superior a las 70.000 correspondiendo en números redondos, 58.000 a transporte de mercancías y 12.000 a transporte de viajeros. Lo anterior quiere decir que, sectores de la actividad económica empresarial tales corno la construcción, la agricultura o la industria; la actividad turística de la que prácticamente dependemos; la que se desarrolla en los puertos y aeropuertos; el movimiento de personas por razones laborales, de ocio o de gestión; el traslado de los escolares y un largo etc., son actividades que dependen al 100 por 100 del transporte por carretera. Y todo ello sin contar con el número de puestos de trabajos directos o indirectos que genera.
Por ello, lo que requiere y demanda la ciudadanía en general, y el sector empresarial y las administraciones gestoras en particular, además de una política de actuación y gestión común en todas las islas, salvando las peculiaridades concretas de cada una de ellas, si las hubiera, es la promulgación y/o el dictado de normas claras y concretas. No se demandan normas inaplicables, sino normas que además de poder aplicarse, traten de ordenar y regular el sector y dificultar e impedir la presencia de los que actúan de forma ilegal sancionando con dureza a éstos. Pero no, se opta por la "grandiosidad', por "pasar a la historia" o por tener "una propia ley", sin más, como la que seguidamente se comenta. El 24 de mayo de 2007, el Boletín Oficial de Canarias publicó la Ley 13/2007, de 17 de mayo, de Ordenación del Transporte por Carretera de Canarias, al amparo de lo establecido en el artículo 30.18 del Estatuto de Autonomía de Canarias que establece la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma en la materia. Dicha Ley fue aprobada por el Parlamento de Canarias por unanimidad, pues por la fecha en que se discutía, un mes antes de la celebración de las elecciones autonómicas, ningún grupo político parlamentario arriesgó votar en contra de la misma como estaba previsto, ya que un mes antes no gozaba del consenso necesario para su aprobación. Casi cinco dios después, el mencionado texto legal no ha sido desarrollado en ninguno de sus aspectos, pese a que hasta en 58 ocasiones en su parte dispositiva pueden ser más, si se me ha escapado alguna- se establece su desarrollo reglamentario. Y lo que es peor, se ha modificado en dos ocasiones sin ninguna trascendencia relevante como luego se verá.
La primera cuestión que se plantea, antes de analizar la importancia de la misma, es la siguiente: ¿es necesaria esta ley?, o mejor planteada la cuestión, ¿es necesaria esta ley conforme a su redacción? A la vista de sus resultados, en opinión de los empresarios y asociaciones del sector, desde la óptica de la mayoría de las administraciones que tienen que ejecutarla y hacerla cumplir, a juicio de expertos en el área y desde mi perspectiva después de analizarla detenidamente y por enésima vez, es una ley absolutamente innecesaria. Destacando previamente que la Administración Central del Estado interpuso en su momento un Recurso de Inconstitucionalidad ya que la misma invadía competencias exclusivas del Estado, seguidamente expondré y explicaré tres grandes motivos que justifican lo anterior:
Primero.- La normativa aplicable en el momento de su promulgación era suficiente para las necesidades y peculiaridades canarias.
Segundo.- La ley es una transcripción casi literal (o una mala copia) de la Ley 16/1987, de Ordenación de los Transportes Terrestres, salvo alguna "innovación" para "salvar" aquellas peculiaridades.
Tercero.- Dichas innovaciones, no solo no han solucionado los problemas y peculiaridades canarias sino al contrario, han generado y añadido problemas tanto a las administraciones con competencias de ejecución y gestión en la materia, como a las empresas de transporte público y privado.
Desde la fecha de entrada en vigor de la ley nacional (Ley 16/1987), en el mes de agosto de dicho ario, hasta la fecha de publicación de la ley canaria (Ley 13/2007), se aplicó aquella, sin ningún tipo de problemas, ni para las administraciones públicas ni para las empresas del sector. Del mismo modo que tampoco generó problemas en cuanto a su aplicación en el resto de las Comunidades Autónomas pues todas, sin excepción alguna, siguen aplicando coordinadamente la ley estatal. Además, con la particularidad de que la citada ley nacional recoge en su Disposición Adicional Octava la posibilidad de adaptación del régimen jurídico dimanante de la misma, a las especiales características del transporte realizado en Canarias y al realizado entre Canarias y el territorio peninsular. Sin embargo, después de veinticuatro años, ningún Gobierno de Canarias ni sus Consejerías competentes en materia de transportes han sido capaces de negociar hasta sus últimas consecuencias, con la Administración Central, las fórmulas adecuadas para llevar a cabo aquella adaptación.
Por otra parte, el mismo día de la publicación de la repetida Ley 16/1987, se divulga igualmente en el BOE, la Ley Orgánica 5/1987, de 30 de julio, de Delegación de Facultades del Estado en las Comunidades Autónomas en relación con los transportes por carretera y por cable. Esta ley añade a tal delegación, "la facultad accesoria de potestad normativa de ejecución o desarrollo de las normas estatales reguladoras de las materias objeto de delegación". Por tanto, si durante 24 años se aplicó sin problema alguno la normativa señalada, como así sigue haciendo el resto de comunidades autónomas, solo con un poco de interés y voluntad política para el desarrollo de la Disposición Adicional Octava de la Ley 16/1987 y la potestad normativa al amparo de lo recogido en la igualmente citada Ley Orgánica 5/1987, a día de hoy estaríamos, sin lugar a dudas, en mejor situación de ejecución y gestión de las competencias que actualmente ostentan la CAC y los Cabildos Insulares, que en las que corno consecuencia de la entrada en vigor de la ley canaria nos encontramos. Pero a "alguien" se le ocurrió tener una "ley propia". Así nos va.
Como expresé anteriormente, el segundo motivo que justifica la no necesidad de la ley que analizamos es la "transcripción casi literal" que se hace de la ley estatal. Para ello, hubiera sido suficiente regular solo sobre las "peculiaridades canarias", si es que existen y mantener en vigor y con plena aplicación la ley estatal, a semejanza de lo que han dispuesto varias comunidades autónomas.
En cuanto a las "innovaciones", aunque sería preciso otro espacio para analizarlas, si debemos destacar algunas y obviar otras por ridículas, con sus posibles consecuencias y/o dificultades para su aplicación, que para no confundir, las expondré en el orden cronológico en el que aparecen en la Ley.
Establece el artículo 2.1.d) que se regirán por esta ley, el "car sharing" y el "car pooling". Ante tal disparate, caben dos preguntas: ¿saben ellos a que obedecen tales modalidades?, si lo saben, ¿qué tienen que ver las mismas con la ordenación del transporte?
Regula el artículo 33, "el eje transinsular" y la "red transeanaria". La idea originaria idealista-filosófica del fallecido y recordado Adán Martín-, lo recogido en el citado precepto y lo manifestado en varias ocasiones por los distintos responsables del área, nunca coincide, tal y como lo percibimos los que en el ámbito de los transportes hemos trabajado. Para comprobarlo, basta acudir a las hemerotecas y constataremos que "al menos no lo tienen muy claro". El artículo 36 y las Disposiciones Adicionales 3', 4' y 6' recogen las figuras de distintos órganos consultivos y/o colegiados, que por su complicada y extraña composición, hacen muy dificil su constitución y mucho más su funcionamiento. La prueba está en que a fecha de hoy no se ha constituido ninguno, aunque alguien pretenda demostrar que la "Mesa del Transporte Terrestre" funciona con la autonomía y eficacia que la ley ordena, cuando lo cierto y demostrable es que no funciona como tal. Prueba de la ineficacia que se comenta es que la Junta Arbitral de Transporte Terrestre de Canarias, regulada en la Disposición Adicional Sexta, fue además constituida por Decreto 77/2003, de 12 de mayo y con más de ocho años de vigencia, aún no ha iniciado su actividad.
En cuanto al transporte privado complementario, regulado en los artículos 65 y 66 y sin estar claros los motivos pero si las presiones recibidas al efecto-, se separa sin ningún argumento convincente del criterio establecido por Europa y seguido, como no podía ser de otra forma, por España, lo que ha traído al sector empresarial afectado, no pocos problemas contrastables con cualquier asociación o federación representativa del sector. Agravado además con lo establecido en la Disposición Adicional Décima (que debería ser transitoria), como se puede comprobar en las corporaciones insulares. La diferencia de criterio señalado se puede constatar con la lectura comparada del artículo 66.1.b) señalado, con el 102.2.a) de la ley nacional.
Sin dar lugar al respiro, después de dar lectura a los preceptos señalados anteriormente, los artículos 67 y 68 regulan el "Transporte a la Demanda". De todas las personas relacionadas con la actividad del transporte por carretera ya sean funcionarios, empresarios, docentes o estudiosos/investigadores del área, ninguna ha sabido interpretar lo recogido en los citados preceptos. Es más, puede interpretarse que su impulsor, redactor o interesado en su regulación, no es conocedor de la legislación reguladora de la actividad, pues todo aquel que si lo sea, sabe que tanto a nivel europeo como nacional, cuando se regula sobre el transporte por carretera de personas, se expresa como "transporte de viajeros" y no de "pasajeros", como recoge el artículo 67 citado. Hagan una lectura de la ley o de cualquier otra norma y lo comprobarán.
La regulación del Transporte Turístico en sus distintas "modalidades", recogido en los artículos 69 al 72, además de plantear contradicciones con otras actividades, ya sean de transportes, turísticas o académicas, produce perplejidad y una incertidumbre absoluta, pues al desconocimiento de la realidad turística en relación con el transporte por carretera se une la pretensión de regular sin argumentos ni fundamentación jurídica alguna en la que pueda sustentarse.
En cuanto al transporte de escolares y de menores, solo regula el primero, obviando el segundo, corno así se recoge en la normativa nacional a la cual debemos acudir inevitablemente para no dejar indefensos a dichos menores cuando sean transportados por su condición de tales, pero no como escolares. Por tanto es innecesaria esta regulación.
El transporte adaptado, hay que decirlo, debe dársele la bienvenida, pues en la ley estatal y por la fecha en la que la misma se promulgó, no se atendía con la debida diligencia. No obstante, el innovar por innovar, unido al desconocimiento de la normativa, incluso de la que se recoge en la propia ley, hacen que se confunda lo que se pretende regular. Así, no se entiende que relación guarda el transporte adaptado definido como "el que es realizado en vehículos homologados, especialmente adaptados a las necesidades físicas o psíquicas de los viajeros...", con el traslado de personas por sus condiciones "sociales o económicas". De otra parte, tampoco se entiende la posibilidad de permitir que dicho transporte se realice corno "transporte privado complementario", cuando el artículo 66 anteriormente citado preceptUa de forma imperativa que en el transporte privado complementario de viajeros, éstos deberán tener un vínculo laboral con la empresa.
Con los argumentos anteriores, solo trato de demostrar la innecesariedad de esta ley, tal y como está redactada. Otra cuestión sería la promulgación de un texto legal acorde a las necesidades y peculiaridades canarias, que junto a la normativa nacional anunciada al principio, sería de sobra suficiente para la regulación y ordenación del transporte por carretera en Canarias y generaría menos problemas que los que actualmente está ocasionando.
Entrar con más profundidad en el análisis de la repetida ley solo aburriría al lector, en su mayoría profano en la materia, si no es que ya ha dejado de leer el artículo. Pero para algunos lo importante no es regular y ordenar como dije, lo importante es tener "una ley propia", sin importar si ésta sea aplicable o no o si su desarrollo reglamentario se realiza o no.
Antes destaqué la fecha de promulgación de la ley así como la unanimidad en su aprobación. Repito, hay que tener en cuenta la coincidencia de fechas con la de las elecciones autonómicas y locales.
Pues bien, cuatro arios después, coincidiendo también con el periodo electoral, el Parlamento de Canarias, en sesión celebrada el 15 de marzo del pasado año y por unanimidad de los grupos parlamentarios (quien se atreve a lo contrario) aprueba la ley de modificación de la ya citada y analizada Ley 13/2007, de 17 de mayo, de Ordenación del Transporte por Carretera de Canarias, destacándose en el último párrafo de su exposición de motivos que fueron oídas distintas instituciones, pero no expresa si las mismas fueron atendidas. Entiendo que no, pues no alcanzo a comprender que tantos errores y omisiones puedan pasar desapercibidos por todas ellas. En cualquier caso, menos mal que no se discutieron ni tuvieron en cuenta las distintas enmiendas presentadas por los grupos parlamentarios.
No obstante lo anterior, y sin entrar a fondo en el análisis de esta modificación, es preciso advertir desde mi punto de vista que tal modificación, además de no resolver los problemas del sector, propicia la impugnación de la misma por los distintos estamentos o sectores con ella relacionados.
Solo a título de ejemplo, podemos enumerar los siguientes motivos:
Primero.- El Proyecto de Ley que se presenta al Parlamento es fiel reflejo del texto que se aprueba, con la única diferencia de éste último respecto al proyecto, cual es una Disposición Transitoria, de difícil entendimiento y de dudosa legalidad, que además figuraba entre las enmiendas presentadas por un grupo parlamentario corno Disposición Adicional.
Segundo.- La citada Disposición Transitoria recoge en su párrafo primero la posibilidad de "rehabilitar" autorizaciones caducadas, para la realización de transporte privado complementario de escolares, autorizaciones que evidentemente no pueden rehabilitarse pues perdieron su vigencia en virtud de lo establecido en la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley que se modifica. Además, ¿no establece el artículo 65.3 de la Ley que "en ningún caso el transporte escolar" podrá realizarse como transporte privado complementario? ¿En qué quedamos? ¿A quién se quiere beneficiar? El segundo párrafo de dicha Disposición Transitoria, en relación directa con la Disposición Adicional Décima de la Ley 13/2007, recoge la posibilidad de convertir las empresas que en el momento de entrada en vigor de la misma fueran titulares de autorizaciones de transporte privado complementario, en empresas de "transporte público", siempre que se constituyan en cooperativas o agrupación de interés económico. Pues bien, alguno de los responsables de este proyecto convertido en ley, ¿conoce la ley de cooperativas?, ¿distingue los distintos tipos de éstas?, ¿conocen la Ley 12/1991, de 29 de abril, de Agrupaciones de Interés Económico y cuál es su finalidad y objeto?
Tercero.- No se ha aprovechado la ocasión para esta modificación (no se si intencionadamente o por desconocimiento), para incorporar el mandato recogido en la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los Servicios en el Mercado Interior, conocida como DIRECTIVA WOLQUESTEIN, incorporada al derecho español por la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio y desarrollada posteriormente por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes, para su adaptación, conocida corno LEY ÓMNIBUS.
Es preciso destacar al respecto que, preceptos de la Ley nacional 16/1987, transcritos literalmente a la Ley canaria 13/2007, fueron modificados o suprimidos por la citada Ley Ómnibus. ¿Por qué Canarias, al menos en esta materia no se adapta a la normativa europea? ¿Son conocedores los responsables de esta norma de la vigencia de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible y en particular de lo dispuesto en su Disposición Adicional Primera? Me refiero a la responsabilidad por incumplimiento de normas de derecho comunitario.
Es verdad que en aplicación de la citada Directiva, la repetida Ley 13/2007 fue modificada levemente pero no corno exige la norma europea, mediante una Disposición Adicional, la quinta, de la Ley 14/2009, de 30 de diciembre, por la que se modifica la Ley 7/1995, de 6 de abril, de Ordenación del Turismo de Canarias, sin advertir nada al efecto en su exposición de motivos. ¿Alguien lo entiende? Como diría aquel, en términos coloquiales: "vamos a ver si cola".
Con esta última modificación, obligada por el Recurso de Inconstitucionalidad ya señalado, interpuesto por la Administración Central y alguna otra cuestión sin mayor trascendencia, no solo no se consigue nada, sino que generará más confusión al sector y dificultades a las corporaciones locales para su aplicación o para el dictado de sus ordenanzas. Y a todas éstas, los cabildos insulares, instituciones responsables de la gestión de las autorizaciones, de la inspección y del procedimiento sancionador, con distintos niveles de voluntad y con más o menos acierto e interpretando cada uno con su particular criterio la aplicación de las normas, mientras los mandatarios y/o responsables de la ordenación o de la promulgación de las normas, reclaman una Canarias única y unida, como además recoge el preámbulo y la parte dispositiva de la ley comentada.
¿Tendremos que esperar tres arios más (hasta la llamada electoral de 2015) para que vea la luz el desarrollo reglamentario de la ley y por tanto seguir en la incertidumbre normativa hasta esa fecha? O por el contrario, el actual titular responsable del área ¿tendrá la valentía de hacerlo? En cualquier caso, lo recomendable sería estudiar la situación, sentar a todas las partes implicadas, proponer la derogación de esta ley y promover otra acorde a las necesidades de esta Comunidad Autónoma. Mientras tanto, seguir como hasta ahora, aplicando las normas actualmente vigentes corno dispone la Disposición Transitoria Séptima de la Ley. Esa es mi opinión.
Por último y solo con el ánimo de aportar otro detalle de la incongruencia de la Ley que se comenta basta señalar que quienes propusieron la incorporación del aparato Tacógrafo al ámbito territorial de Canarias (ver artículo 88 y Disposición Transitoria Tercera de la Ley que se modifica) y después de acordar con la Administración Central del Estado, la modificación del Real Decreto regulador del aparato tacógrafo y los tiempos de conducción y descanso, para incorporar a todas las islas a tal obligación y así evitar el Recurso de Inconstitucionalidad, vuelven a solicitar de dicha administración la modificación del Real Decreto 640/2007, para que a partir de la fecha de su entrada en vigor, no se aplique en Canarias la obligación exigida en la parte dispositiva del mismo. Sinceramente, incomprensible.
